Một số suy nghĩ về hệ thống văn bản quản lý nhà nước hiện nay

Email In

Được hình thành từ hoạt động của các cơ quan trong bộ máy QLNN, các hệ thống văn bản QLNN cho thấy thực trạng của việc xác định thẩm quyền trong quá trình hoạt động của cơ quan theo nhiều cấp độ khác nhau. Bài viết này đề cập đến một số biểu hiện của tình hình trên với hy vọng sẽ góp thêm một cách nhìn để có thể tìm được hướng khắc phục những tồn tại trong hoạt động của bộ máy QLNN thời kỳ đổi mới.

1. Vài nét về thực trạng ban hành văn bản QLNN thời gian qua
Trước hết, cần phải xác định rằng khái niệm hệ thống văn bản QLNN ở đây được dùng để chỉ một tập hợp văn bản hình thành trong quá trình hoạt động của các cơ quan nhà nước có quan hệ với nhau trên một lĩnh vực, một địa bàn quản lý hay theo một đối tượng quản lý nhất định. Ví dụ: Hệ thống văn bản của một ngành (tài chính, hải quan, quản lý nông nghiệp, quản lý du lịch v.v.) hay hệ thống văn bản về nhân sự, về chính sách đối với giáo viên và hàng loạt các hệ thống khác.
Các văn bản QLNN sau khi hình thành do hoạt động của một hay một số cơ quan, trên thực tế sẽ chỉ có thể tác động vào quá trình QLNN thông qua từng hệ thống văn bản cụ thể. Đây là điều không mới, song kết quả khảo sát thực tế lại cho thấy đặc điểm này của các văn bản QLNN nhiều khi đã không được quan tâm đúng mức. Nhiều bộ chủ quản và nhiều địa phương khi triển khai hướng dẫn công việc của cơ quan mình thông qua một văn bản cụ thể đã không quan tâm đầy đủ những rằng buộc của các văn bản cấp trên có liên quan. Tình trạng đó đã dẫn đến việc ra đời hằng loạt văn bản trái với pháp luật hoặc tuy không trái với pháp luật nhưng lại chồng chéo, thiếu tính hệ thống. Ví dụ: năm 1997, toàn quốc có khoảng 3.000 văn bản ban hành trái pháp luật (1); năm 1998 đã có 1.194 văn bản, trong đó có 18 văn bản do các bộ, ngành ở trung ương ban hành, 93 văn bản do tỉnh ban hành, 140 văn bản có nguồn gốc từ các cơ quan cấp huyện, còn lại là văn bản của cấp xã. Trong số các vi phạm, thì số văn bản vi phạm về thẩm quyền là 230(2).
Những con số trên đây phản ánh tình trạng không bình thường trong hoạt động của các cơ quan nhà nước khi sử dụng văn bản như một công cụ điều hành.
Có thể nêu một vài ví dụ về tình trạng này: Năm 1992. Chính phủ đã có công văn số 276/CT ngày 28/7/1992 quy định các bộ, ngành và địa phương không được tự mình đặt ra và thu các loại lệ phí riêng. Đến năm 1994, Chính phủ lại ra tiếp Nghị quyết 38/CP ngày 04/5/1994 về cải cách một bước thủ tục hành chính, trong đó có nói đến vấn đề chấn chỉnh việc quy định lệ phí của các ngành, các địa phương. Tuy vậy, tình trạng tuỳ tiện quy định lệ phí vẫn không được khắc phục mà thậm chí ở nhiều nơi lại còn gia tăng.
Vừa qua, xuất phát từ những đặc điểm của giai đoạn chuyển đổi nền kinh tế vận động theo cơ chế mới, Chính phủ có chủ trương đưa phần lớn các trường  dạy nghề về các tổng công ty, nhất là những tổng công ty lớn để thực hiện nguyên lý học đi đôi với hành, tạo nguồn nhân lực trực tiếp cho các doanh nghiệp. Thực hiện chủ trương đó, trong hai năm liền (1997-1998), Bộ Tài chính đã ban hành 2 thông tư: số 98/1997/TT-BTC và số 16/1998/TT-BTC để hướng dẫn triển khai. Theo các văn bản đó, Nhà nước sẽ cấp 45% kinh phí cho các trường dạy nghề thuộc doanh nghiệp, còn 55% kinh phí thì các doanh nghiệp, tức là các tổng công ty phải tự trang trải. Đó là một quan điểm xác đáng và có lợi nhiều mặt nếu được thực hiện tốt. Nhưng trong thực tế, để một trường dạy nghề tồn tại được, không phỉa chỉ có vấn đề quy định kinh phí mà cần phải quan tâm đến hàng loạt các vấn đề khác như: đầu ra cho học sinh, việc đào tạo và sử dụng giáo viên trong từng trường, cơ sở học tập và thí nghiệm v.v… Những vấn đề đó đòi hỏi phải có văn bản quy định của các cấp có thẩm quyền, nhưng rất tiếc là lại không được chú ý đúng mức. Không có văn bản nào quy định rõ quyền lợi và trách nhiệm của các tổng công ty khi quản lý trường dạy nghề, cho nên sau một thời gian, nhiều côgn ty đã trả trường cho Nhà nước quản lý. Như vậy, một chủ trương đúng đắn đã không thực hiện được chỉ vì không sát thực tế.
Những ví dụ tương tự như thế thời gian qua không hiếm, thậm chí có trường hợp một số cơ quan dã tạo ra cả một “cuộc chiến” về văn bản xung quanh một vấn đề đáng lẽ phải cùng nhau thống nhất giải quyết. Đây là trường hợp đã xẩy ra cách đây mấy năm khi Bộ Thương mại, Tổng cục Hải quan, Bộ Tài chính và Tổng cục Tiêu chuẩn đo lường chất lượng ra những văn bản tranh cãi nhau về việc xác định các lô hàng xe gắn máy nhập khẩu thuộc dạng CKD (linh kiện tháo rời) hay là xe nguyên chiếc tháo rời. “cuộc chiến” này kéo dài một năm cho đến khi có ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ mới giải quyết được, và hậu quả đã làm cho một số doanh nghiệp ở Hà Nội phải khốn đốn.
Một văn bản quan trọng như Luật Đất đai, sau khi ban hành được 4 năm, tính đến năm 1997 đã có 396 văn bản dưới luật được công bố. Trong số đó, có tới 170 văn bản thiếu giá trị pháp lý (3). Biểu hiện đáng quan tâm nhất là sự mâu thuẫn giữa Luật với các văn bản dưới luật, thậm chí nội dung các văn bản còn phủ định lẫn nhau. Hậu quả làm cho việc quản lý đất đai không thống nhất và kém hiệu quả.
Những hiện tượng trên cho thấy: trong quá trình hoạt động của các cơ quan QLNN, có nhiều hệ thống văn bản khác nhau đã được sử dụng, trong đó nhiều trường hợp tồn tại các quy định về thẩm quyền trái ngược nhau khi giải quyết một công việc cụ thể, gây nên tình trạng trùng chéo thẩm quyền, hiệu quả quản lý vì thế mà còn nhiều bất cập.
2. Nguyên nhân của tình hình trên
Sở dĩ có nhiều văn bản trong cùng một hệ thống mà trái ngược nhau, theo chúng tôi là do nhiều nguyên nhân.
Trước hết, do việc quy định thẩm quyền chưa rõ ràng giữa các cơ quan nhà nước. Hiện nay, hệ thống thẩm quyền trong bộ máy QLNN nếu nhìn vào các quy định của Hiến pháp và các bộ luật thì rất rõ ràng, nhưng vấn đề là ở các văn bản triển khai sau đó. Nhiều văn bản triển khai do các cấp ban hành trái thẩm quyền nhưng vấn được áp dụng trong đời sống xã hội vì về nguyên tắc, các cơ quan QLNN được sử dụng quyền lực nhà nước trong hoạt động của mình. Vấn đề đặt ra ở đây là khi quyền lực bị sử dụng sai thì việc xử lý đã không được quan tâm. Ví dụ: thời gian qua, Nhà nước giao cho Bộ Tài chính quy định việc thu lệ phí và kiểm tra việc thực hiện các quy định đó, nhưng khi xuất hiện hàng trăm loại lệ phí do các địa phương tự ban hành gây tình trạng “loạn phí” thì cách xử lý lại không rõ ràng. Khó có thể tìm ra văn bản nào quy định cách giải  quyết cụ thể. Cũng như vậy, khi hàng loạt văn bản triển khai Luật Đất đai mà trái với Luật này, gây khó khăn cho QLNN và ảnh hưởng đến các hoạt động của đời sống xã hội thì phương thức xử lý trách nhiệm cũng lại không rõ ràng và thiếu kiên quyết.
Thứ hai, do trình độ và nhận thức của cán bộ trong bộ máy QLNN còn nhiều hạn chế, nhất là trình độ nhận thức về luật pháp và trình độ xây dựng văn bản. Bên cạnh đó, tính cục bộ vẫn còn tồn tại nặng nề trong điều hành của nhiều cơ quan  và nhiều cán bộ. Sự hạn chế về trình độ của cán bộ cộng với tính cục bộ đã dẫn đến tình trạng có khi vẫn biết văn bản ban hành trái với quy định của cấp trên, của ngành có thẩm quyền nhưng người hoặc cơ quan ban hành văn bản vẫn không muốn sửa đổi vì lẽ: không có lợi cho cơ quan hoặc địa phương mình. Đây là hiện tượng khá phổ biến và rất dễ nhận thấy qua thực tế ban hành văn bản của các cơ quan thời gian qua.
Hạn chế về trình độ xây dựng văn bản của các cơ quan biểu hiện trước tiên là việc quy định không rõ ràng về trách nhiệm thực hiện văn bản. Nhiều quy định thiếu tính khả thi cho nên khi không thực hiện được thì không ai phải chịu trách nhiệm. Có văn bản đưa ra quy định hết sức vô lý. Ví dụ, điểm C, khoản 3 Điều 10 Nghị định số 198/CP, ban hành năm 1996, q uy định việc trợ cấp thôi việc trong trường hợp: “Đơn vị cũ bị giải thể hoặc thực sự khó khăn về tài chính thì khoản trợ cấp thôi việc do ngân sách nhà nước chi trả”. Đã có người gặp trường hợp như vậy đến cơ quan chức năng hỏi thì không ai nhận giải quyết vì lý do thật đơn giản: Nghị định đó không nói rõ ngân sách nhà nước ở đây là cấp nào hay cơ quan nào cụ thể (4) .
Thứ ba, công tác kiểm tra, kiểm soát trong hoạt động của bộ máy QLNN  chưa được thực hiện thường xuyên, kiên quyết. Hiện nay, chúng ta đang tiến hành rà soát văn bản quy phạm pháp luật nhưng nhiều cơ quan còn chưa thực hiện triệt để, thường xuyên nên không phát hiện được hết các quy định chồng chéo trong các văn bản. Việc kiểm tra chưa tạo được sự so sánh giữa các hệ thống văn bản khác nhau để phát hiện sự chồng chéo chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn giữa các hệ thống khác nhau nhưng có liên quan đến quá trình quản lý một đối tượng chung.
Cuối cùng, nguyên nhân làm tăng thêm khả năng tồn tại của tình hình phân định thẩm quyền không rõ ràng giữa các cơ quan, đó là việc này rất ít khi được thông báo công khai, đầy đủ. Hiện nay, nhiều cán bộ của các cơ quan, nhất là ở các các địa phương vẫn không hiẻu một cách tường tận văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành quy định đến phạm vi nào; pháp nhân nào có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương? Như thế, nếu có một vi phạm về thẩm quyền nào đó thì cũng khó có điều kiện phát hiện để khắc phục kịp thời.
3. Một số kiến nghị
Để nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước khi sử dụng các hệ thống văn bản, chúng tôi xin đề xuất một số kiến nghị như sau:
Một là, cần đẩy mạnh hơn nữa việc xây dựng và hoàn thiện thể chế hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước gắn liền với từng loại công việc, từng lĩnh vực cụ thể. Đặc biệt, phải nhấn mạnh việc nâng cao chất lượng của hoạt động lập pháp, lập quy và xây dựng các văn bản hướng dẫn thực hiện.
Việc xây dựng và hoàn thiện các thể chế hiện hành cần gắn liền với quá trình xem xét lại thẩm quyền cụ thể của từng loại hình cơ quan, thậm chí từng cơ quan trong bộ máy nhà nước theo một hệ thống nhất định. Để tránh tình trạng cục bộ, khi ban hành một văn bản quan trọng như một đạo luật, một pháp lệnh, một nghị định v.v.. không nên chỉ giao cho một cơ quan duy nhất soạn thảo và đệ trình. Cách làm này dù có lấy ý kiến của nhiều cơ quan vẫn thiếu tính khách quan. Cơ quan soạn thảo văn bản phải được thành lập trên cơ sở tập hợp nhiều bộ phận, nhiều cơ quan liên quan dưới sự chỉ đạo của Chính phủ, Quốc hội để thực hiện được các yêu cầu đặt ra.
Hai là: cần tích cực đẩy mạnh việc cải cách bộ máy nhà nước với những biện pháp cụ thể. Trong số các biện pháp đó, việc rà soát loại chức năng, quyền hạn của các cơ quan, rà soát lại đội ngũ cán bộ từng cấp và thực hiện chế độ trách nhiệm rõ ràng với một chế độ tiền lương hợp lý cần được xem là biện pháp quan trọng và phải được tiến hành đồng bộ. Thực tế thời gian qua, chúng ta đã thực hiện, song các biện pháp tiến hành còn thiếu tính đồng bộ và chưa kiên quyết, nên vẫn còn tình trạng chồng lấn thẩm quyền giữa các cơ quan chức năng; cán bộ trong biên chế đông lên nhanh chóng mà trách nhiệm lại không rõ ràng. Cải cách hành chính, do đó có chiều chững lại, khó khăn.
Ba là: phải thực hiện việc rà soát văn bản thường xuyên và đảm bảo tính hệ thống. Khi đệ trình một văn bản mới để ban hành thuộc loại quy phạm pháp luật, các cơ quan đệ trình  phải chỉ rõ những văn bản cũ có liên quan đã hết hiệu lực hay cần bổ sung, những văn bản còn mâu thuẫn cần điều chỉnh. Đây là một việc làm khó khăn nhưng không thể không thực hiện.
Bốn là: cần công khai hoá việc quy định thẩm quyền, nhiệm vụ của các cơ quan, kết hợp với việc đẩy mạnh hơn nữa công tác phổ biến pháp luật trong quần chúng. Hiện nay chúng ta đang tiến hành nhưng hiệu quả chưa cao vì nhiều lý do, t rong đó có lý do về hình thức tiến hành không năng động, không được chú ý thường xuyên và đội ngũ cán bộ chưa được huấn luyện đầy đủ.
Năm là: biện pháp có tính nguyên lý vẫn là công tác kiểm tra, giám sát. nên chăng, cùng với việc đổi mới phương pháp kiểm tra, giám sát, cần đổi mới chính bộ máy kiểm tra hiện hành, và xây dựng các quy chế sao cho thích hợp, không chồng chéo nhưng cũng không buông lỏng. Kiểm tra chồng chéo lẫn nhau hay buông lỏng công tác này đều không mang lại hiệu quả. Hơn nữa, nó có điều hành mà lại vẫn bỏ sót công việc. Kiểm tra phải đi đôi với xử lý nghiêm các vi phạm đã phát hiện thì mới mang lại hiệu quả thiết thực.
-------------------------------
(1). Báo đầu tư, ngày 28-5-1998.
(2). Báo Pháp luật, số 942 ngày 28-2-1999.
(3). Báo Người lao động, ngày 21-8-1997.
(4). Báo Người lao động, ngày 9-5-1998

GS. TSKH. Nguyễn Văn Thâm - www.vanthuluutru.com

 

Dedicated Cloud Hosting for your business with Joomla ready to go. Launch your online home with CloudAccess.net.